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澳大利亚应急管理体系特征及启示
时间:2017-05-04   字体[ ]

   2016年11月27日至12月4日,我有幸参加了民政部救灾司组织的赴澳大利亚应急管理调研考察。期间,走访了澳大利亚应急管理署及其危机协调中心、昆士兰州灾害协调中心、维多利亚州应急响应中心,以及维多利亚州当地社区消防队等灾害救援机构,并与相关人员进行了交流,感到很有收获。

  一、澳大利亚应急管理体系情况

  根据澳大利亚《宪法》《灾害管理法》以及灾害管理战略规划的有关规定,联邦政府、州和地方政府都有责任保护公民的生命和财产安全,有效组织实施灾害管理的预防、准备、响应和恢复,包括建立健全为公众提供应急服务的政府机构和社会力量;各有关机构、组织有效执行具有法律效力的应急规划预案和操作手册,提供警察、消防、救护、医疗等应急救援服务。根据《灾害管理法》的有关规定,澳大利亚将灾害分为四类,一是自然灾害,包括飓风、地震、水灾、暴风雨、雪灾等;二是人为因素灾害,包括恐怖袭击、爆炸、火灾或者化学品泄漏等;三是生物因素灾害,包括瘟疫、流行病、昆虫传染;四是基础设施故障、航空交通事故等。

  澳大利亚构建了联邦政府、州和地方政府、社区三个层面的应急管理体系。

  在联邦政府层面,联邦政府行使宪法赋予的职责,对外代表国家开展海外灾害应急救援,对内应各州的请求协调国家物质资源、财政援助,以指导帮助事发地开展灾害管理和应急救援工作。1993年成立隶属于国防部的应急管理署,负责灾害日常管理和协调应对重特大灾害,具体制订灾害管理战略和政策并持续改进,提供国家应急管理援助,提供应急管理的教育培训和相关研究,与州和地方及联邦政府有关部门一起制订风险管理计划。在灾害预防和突发事件发生时,应急管理署通过指导协调、承担领导角色等途径,通过一系列的州和地区的演练培训、预警响应、规划预案、协助应急救援、培训志愿者等工作,实现最大限度减少、控制和消除各类灾害和突发事件对国家及其区域的影响和危害。在州和地方政府层面,州和地方政府对灾害应急管理负有主要责任,各州设有应急管理中心和地方应急管理委员会,并根据辖区内的政治、社会、经济、自然条件对灾害种类、特征和危害性进行评估,制订了一系列内容详细完备、可操作性强的应急管理规划、应急预案、操作手册和各种方案,并落实预防和处置救援中的各项职责任务。如果州政府在救灾中需要援助时,经向联邦政府提出申请并批准同意后,由应急管理署具体执行援助行为,灾后恢复则主要由灾害发生地政府组织实施。在社区层面,按照“充分准备的社区”原则,各社区单元根据灾害种类和社区特色承担一线灾害管理职责,并针对本社区可能发生的灾害建立相应社区抗灾组织,制订社区灾害应急预案,开展社区灾害防范应对等工作。

  二、澳大利亚应急管理体系的特征

  一是应急管理体制层次清晰、职责明确。澳大利亚实行联邦制。联邦政府高度重视灾害应对工作,对外积极参与海外灾害应急国际合作,对内充分履行宪法法律赋予的使命,在重特大灾害管理和应急救援方面给予各州政府指导、协调和必要的帮助。州、地方政府则全面负责事发地灾害应急救援和事后恢复的具体组织实施,颁布相关法规和政策,在人力资源、组织结构、管理程序、设备设施、风险情况、职责任务、法规预案等方面直接组织开展灾害管理、救援处置和恢复等工作,充分体现属地管理为主的工作理念和原则。

  二是应急管理法制保障有力。澳大利亚同多数发达国家一样,具有较为完备健全的应急管理法制体系。联邦层面,先后制定了《灾害管理法》《紧急救援法》《民间国防法》等应急管理的法律,规定了政府机构应对突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制及救济、议会监督权等。各州也相应制定了地域特征明显、相对独立的法规条例,如昆士兰州于2003年出台了《昆士兰灾难管理条例》。由于应急法律制度健全,使联邦和州、地方政府应急管理职责、运行机制、保障措施实现了高度规范化、法治化,有力有效地保障了灾害管理和突发事件应对的正当性和合法性。

  三是志愿者广泛参与。在澳大利亚,当灾害和突发事件发生后,每一个州既有警察、消防部队、应急救援队等政府力量参与抗灾,也有许多社会组织和民众积极参与抗灾和应急救援处置行动。这些社会性组织,由来自各行各业的志愿者组成,志愿者均经过专业培训、掌握有关救援技能知识、拥有专业救援设备,在灾害预警预防、应急响应、专业化救援、应急医疗和心理服务、培训演练等方面发挥了重大作用,形成了澳大利亚政府主导、社会支持、志愿者参与的应急管理格局。同时还有许多非抗灾组织成员,作为临时志愿者积极参与抗灾行动。据了解,澳大利亚有50多万名训练有素的应急响应志愿者,约占澳大利亚总人口的2.5%,而警察机构、消防队伍等政府应急管理工作人员仅不足7万人。

  四是高度重视风险预警。澳大利亚政府把应急预警防范视为控制消除灾害破坏和危害的有效手段,加强了对飓风、水灾、恐怖袭击、爆炸、瘟疫、流行病、昆虫传染、交通事故等灾害的监视监测预警体系建设。以火灾预警为例,我们在维多利亚州一社区的公共区域,看到了巨大且醒目的火灾预警提示牌;在州灾害协调中心,大型的电子显示屏幕标识出正在发生的灾害和重要风险隐患。

  据了解,相关数据和信息对外发布,公众可通过网络进行查询监督。通过对各类风险的监测预警,既强化了事发地的灾害管理职责,最大限度提升了随时应对灾害能力,又有效地保障了公众的知情权,有助于动员全社会力量参与预警防范工作。

 三、几点启示

  澳大利亚在经济、文化、政治体制以及各种灾害风险方面,均具有明显的自身特征。研究借鉴澳大利亚在灾害防范应对工作中的有益经验和成功做法,有助于进一步完善我国应急体系建设。通过此次调研考察,主要有以下几点启示:

  一是健全适应中国特色的预警体系。预测预警预防是应急管理最基础的工作,事前预警是减少、控制和消除突发事件及其危害的重要手段。澳大利亚在预警防范方面积累的经验值得研究借鉴。对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,有效识别可能产生的风险并加以防范,是进一步贯彻落实我国应急管理“预防为主”“防范在先”工作理念的重要举措。要不断规范优化我国各类突发事件预警指标,鼓励公众参与预警体系的数据收集和信息提供,加快现代应急科技理论和技术在预警工作中的运用,加强中央和地方预警信息共享、准确预测和快速预警联动,完善全方位、全时段、全天候的社会预警体系。

  二是进一步强化属地管理为主的体制。近几年澳大利亚政府把有效应对各种灾害和突发事件作为重要职能,并不断探索健全适合本国国情的灾害管理体系。由于澳大利亚是联邦制国家,联邦政府职责是指导全国灾害管理战略规划,强化国家对内对外应急管理职能,必要时支持帮助州和地方政府;州和地方政府则全面负责灾害管理、处置和恢复等各项工作,灾害管理属地为主特征明显。在交流中,澳方强调灾害发生时的地域性特征以及澳地域广阔,具有管辖权和信息优势的州和地方政府自然是灾害管理第一责任人,联邦政府除加强宏观层面的风险管理、协调指导和必要的支持帮助之外,难以胜任更多使命。属地管理为主是澳灾害管理的成功经验。推进我国应急管理体系建设要坚持并进一步强化属地管理为主的工作原则,国家层面以加强应急管理顶层设计为工作中心,以防范处置重特大突发事件为工作重点,下大力气督促地方政府加强应急管理能力建设,指导督促地方政府落实好属地管理的各项职责任务。

  三是充分调动社会力量参与。社会力量是灾害管理和应急救援中的重要人力资源。在澳大利亚,发生灾害和突发事件时,红十字会、民间专业救援组织是危机和灾害救援的主要力量,各类应急救援机构中专职救援人员很少,应急响应和救援工作依赖成千上万训练有素的志愿者。我们走访的州应急响应中心负责人同时也是一名消防志愿者,而社区消防队长则是墨尔本市一知名企业的总经理,他在灾害防范应对时就是专业消防机构的负责人。这些志愿者都按照国家标准进行培训,掌握有关救援技能知识,能熟练运用救援设备参与专业救援工作。要鼓励和规范社会各界开展应急救援志愿服务,充分发挥群众团体、社会组织、基层自治组织及公民在突发事件预防和处置等方面的作用,进一步推动全社会参与和支持应急管理工作,提升应急管理基础能力。

  四是加强应急管理国际交流合作。此次调研考察得到了澳大利亚相关应急机构的大力支持配合,尽管时间有限,但澳方同行总是尽其所能饶有兴致地介绍他们的工作,最大限度地交流探讨相关话题。2009年和2013年澳大利亚发生重特大山林火灾,中国政府及时提供卫星遥感数据协助其应对,澳方高度评价并一再表达赞许感谢之意。马航MH370客机失联后,澳大利亚承担了南印度洋疑似海区艰难而复杂搜索任务,展示了澳方高度重视应急管理国际合作的良好形象。随着我国“一带一路”战略实施,要进一步巩固和扩大应急管理国际合作范围,加大与相关国家、国际组织、研究机构、民间团体的沟通合作,在反恐怖、核安全、跨境公共卫生事件、重特大自然灾害应对、涉外突发事件等方面建立信息互换交流、沟通合作机制,讲好应急管理中国故事,在交流中合作,在合作中共赢,这既是我国作为世界上最大发展中国家履行相适应的国际责任需要,也是全面提升我国应急管理国际化水平,提升我海外风险管控能力的需要。

  作者简介:

  陈少云,国务院应急办四处调研员兼副处长。

  


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