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姜斌:对河长制管理制度问题的思考
时间:2016-12-28   字体[ ]

    中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》),标志着探索近十年的河长制从原来的应急之策上升为国家意志。《意见》强调全面推行河长制要贯彻落实新的发展理念,以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。全面推行河长制,需要建立健全相关管理制度,理顺水管理体制,完善水治理体系,理清利益相关者的权利和义务,促进形成政府、企业、社会和个人协同高效治水的良好格局。 

  一、河长制发展与成效 

  河长制最初的探索实践源于江苏省无锡市。2007年太湖蓝藻事件暴发后, 无锡市力排众议,率先实行地方行政首长负责的河长制, 由相关县(市、区)主要负责人担任所辖河段的河长,负责督办截污治污,并将河流断面水质的检测结果纳入政绩考核内容。无锡市印发的《河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》的出台,一般被认为是无锡市推行河长制的起源。通过实行河长制,全面加大了河道整治与管理的力度,使河道的水质水环境得到了显著改善。无锡市河长制经验不断推广,延伸到江苏全省及全国大多数地区。据资料显示,全国共有25个省(自治区、直辖市)开展了河长制探索,其中,北京、天津、江苏、浙江、福建、江西、安徽、海南等8个省(直辖市)专门出台文件,在全辖区范围内推行河长制,其余17个省(自治区、直辖市)在不同程度上实(试)行了河长制,有的在部分市县实施,有的在部分流域水系实施。 

  实施河长制的大多数行政区域成立河长制管理领导小组,一般由党政主要负责人担任组长,并设立办公室,但牵头部门或人员有所不同:有的在水利部门,有的在环保部门,也有个别地区由政府分管领导牵头。担任“河长”的责任人,既有党委、政府、人大、政协负责人,也有管理部门负责人;既有水利、环保等主要涉水部门负责人,也有发改、住建等其它相关部门负责人;既有主要领导,也有分管领导。江苏省在全省推行河长制的同时,还在15条主要入太湖河流全面实行双河长制,每条河由省、市两级领导共同担任河长双河长分工合作,协调解决太湖和河道治理,一些地方还设立了市、县、镇、村的四级河长管理体系,实现了自上而下对区域内河流的无缝覆盖,建立了一级督办一级的工作机制。浙江省6 条跨市江河分别由6 名省领导担任河长,市级领导也带头包河治水。江西省明确建立行政区域与流域相结合的河长制组织体系,由省、市、县党委和政府主要领导分别担任行政区域总河长、副总河长。 

  总结各地河长制实践,主要取得以下成效:一是促进掌握了主要河湖基本情况。实施河长制后,为了进一步弄清情况、研究对策,许多地区组织开展了较大规模的河道状况调查研究,许多河长亲临一线了解情况。有些河流建立了“一河一档”,制定了“一河一策”,“一档”指包括河道基本状况、水质情况、水环境与水生态情况等在内的档案资料;“一策”指包括如何开展综合整治、如何实施长效管理、河道水质与水环境改善的序时进度等在内的策略措施。二是促进加大了整治力度。通过“河长”的协调和督促作用,对河湖的综合整治力度得到了进一步加大。建立河长制的地区形成了河道综合整治的机制,取得了比较明显的成效。三是促进落实了长效管理。推行河长制的地区积极明确长效管理措施,落实长效管理经费,加强长效管理队伍,强化行政督查与社会监督,在推行河长制的地方,不仅建立了相关的行政督查机制,而且形成了社会监督机制。四是促进形成了治河合力。河道的综合整治和管理涉及多个部门,需要多部门的配合与合作。实施“河长制”后,党政领导出面协调,可以较好地解决部门之间的协调合作,在加强河道的整治与管理上做到协调一致、通力合作。五是促进改善了水环境。推行河长制的地区加大了河道整治与管理的力度,使河道的水环境得到显著改变,一些多年未能整治且影响群众生产生活的河、塘、库得到整治,水体污染得到控制,河湖水质得到改善,河湖生态得到恢复,城乡人居环境显著改善。 

  二、推行河长制面临的主要制度问题与对策 

  实践证明,各地推行河长制实现了河湖有人管、管得住、管得好的目标,推行河长制是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措,应当大力推广。由于现行河长制是各地以问题为导向、落实地方政府涉水主体责任的一项新制度,必然存在一些亟需解决的管理制度问题。 

  一是需要与现行水治理体制和管理制度实现有机衔接。河长制提高了对水问题、水治理和水管理的重视程度,体现了地方政府实施水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复四项任务的决心和魄力,使水治理成为当地政府的工作重点,党政主要负责人实际上承担了职能部门的部分职责,势必对现有水治理制度体系形成一定冲击。现行水治理体制和管理制度是在多年实践基础中形成的,既存在问题,也颇有成效。推行河长制需要与现行水治理体制和管理制度形成有机衔接,避免造成新的制度问题。应在目前相关部门分工负责、流域管理与行政区域管理相结合等体制与管理制度的基础上,着力形成有利于综合实施四项任务的治水体制和管理制度,将维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用的目标落到实处。 

  二是需要转变被动应急机制为常态实施制度。河长制最初表现为一种被动应急机制,河长制的实施,表明原有正常的制度措施无法有效解决水问题,只能另辟蹊径,建立能立竿见影、有效解决水问题的河长制。另外,地方党政负责人兼任河长具有较大随意性,容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况,形成管理上的混乱。全面推行河长制,应将河长制由原来的被动应急机制转变为常态实施制度,应加强河长制制度的顶层设计,建立必要的管理和审批程序。应按照新的发展理念和系统治理的要求,做好以水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复为主要任务的综合治水总体规划,建立长效协调机制。 

  三是需要完善相关配套政策制度。河长制既提高了对水问题的重视程度,也强化了地方党政负责人的水治理责任。这样一个完善制度体系的形成,需要建立相应的配套政策制度措施。应按照构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制的要求,根据实施河长制的单条河流和区域河流的自然和社会功能,明确河长、相关管理部门的责任目标和相关要求,使其职责与治理目标任务相匹配。理清责任者、参与者、受益者、监督者的权利和义务,明确相关人员承担的责任内容,包括领导责任、直接责任、间接责任和其他责任, 以及河长与相关部门之间、正副职之间、不同河长层级之间的责任关系如何确定等, 避免职责不清、权限不明、出现追究责任时互相推诱扯皮的情况。各地区应因地制宜,不断完善实施河长制的相关政策。 

  四是需要完善法律法规作为支撑。现行涉水法律法规未对河长制的实施提出明确规范要求。全面推行河长制,涉及众多领域、机构、群体,需要政府、企业、社会和个人共同发力,必须建立健全有利于全面推行河长制的法律法规体系,为河长制的实施提供规范和支撑。要按照依法治水的有关要求,将规范河长制的相关内容纳入涉河、涉水法律法规和相关规章,并在不同法律法规中保持高度一致,明确全面推行河长制的相关要求,明确河长的主要职责和相关体制,规范河长的命名、主要条件要求和相关程序,规范河长制治河、治水的关键环节和目标任务,规范河长制相关责任人的监督考核。 

  五是需要鼓励公众参与河长制。水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复离不开公众参与,公众既可通过参与维护自身的涉水、涉河权益,也可对地方政府和相关部门实施监督, 督促其自觉履行相应的职责。因此,需要建立公开透明的公众参与机制,更好发挥河长制的积极作用。要加强宣传引导,增强社会与公众保护河湖的意识,鼓励公众积极参与河长制的推行实施,在公众参与前提下,不断完善河长制实施的监督考核机制。 

 

 作者:姜斌  来源:《中国水利》2016年第21期  

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